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  • 乡村振兴战略与法治三篇

    分类:部队思想汇报 时间:2020-09-20 本文已影响

    乡村振兴战略与法治

    乡村振兴战略的提出,意味着中央对乡村的发展寄与了史无前例的重视,意味着农村发展战略提高到了史无先例的战略高度。该战略中的关键词之1是“振兴”,区域是乡村。纵观中央提出的区域发展战略中,迄今为止,唯一“振兴东北老工业基地”用了这个词。所谓的振兴,现代汉语词典解释为“振发兴举,增强活力”。清代刘大櫆《江西吉南赣道副使方君墓志铭》:“君所至以振兴学校为务。”则有“使发展、昌盛”之意。十九大报告论述的振兴,决不单单是解决贫困的问题,这1新的重要论述丰富了乡村发展的基本内涵,是与扶贫和全面建设小康社会是有联系的,是精准扶贫、全面建成小康社会战略的承接。

    当前,农村地区广阔、农村人口众多依然是我国最基本、最现实的国情,基层的矛盾纠纷影响农村社会的稳定、制约全面小康社会的建设、掣肘扶贫攻坚任务的完成、关乎党和政府的公信。对此,绝对不容忽视、不可掩盖、不能听其自然,必须直面现实、坚定决心、科学施策,下大力气解决好长时间存在的复杂矛盾,完全清除农村大众最关心、意见最大的突出问题,保护1方稳定、保护1方平安、推动1方发展、保持1方和谐。

    “大力实行乡村振兴战略,农民更需要讲法治思惟、法治方式,养成遇事找法、办事依法、解决问题靠法的行动习惯。”在今年全国两会期间,全国人大代表刘香莲表示,普法宣扬是增强村民法治意识、实行乡村振兴战略的基本保障措施之1,“谁执法谁普法”应当在农村落到实处。许多代表、委员们也普遍认为,实行乡村振兴战略是1个长时间的历史任务,需要久久为功,离不开法治的“保驾护航”!

    中国特点社会主义进入新时期,我国社会主要矛盾已转化为人民日趋增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。但我们还必须认识到,我国社会主要矛盾的变化,没有改变我们对我国社会主义所处历史阶段的判断,我国仍处于并将长时间处于社会主义低级阶段的基本国情没有变,我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变。党的十九大在这个关键时刻提出了振兴乡村战略,我们应充分认识其提出的意义,应充分认识振兴乡村战略与法治保障之间是统1的和相辅相成的关系,切不可仅仅抓乡村建设而疏忽法治,也不可只重法治而不顾乡村振兴,而要坚持两手抓,两手都要硬的方略。

    乡村振兴战略与法治近期,我镇在全镇范围内展开了“乡村振兴,我村怎样办”大讨论活动。各村召开党员、村民代表会议,1起商讨在乡村振兴战略的大背景下,村落该实现甚么样的发展。从商讨的结果来看,很大1部份村落只是提出1些近期工作任务,根本谈不上乡村振兴策略。因此,我对乡村振兴的发展有了以下几点不成熟的见解:

    构成乡村振兴协力,培养新农人队伍。农民是勤劳能干的农民,但是他们大多数人的思想还停留在传统的农耕上。换句话说,在新时期乡村振兴的背景下,很多农民的思想跟不上当下我国生产力的发展,这就要求我们培养1支懂农业、爱农村、爱农民的“3农”工作队伍。以“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的战略方针为要求,把各行业中酷爱“3农”优秀人材吸纳进来,充实农村工作队伍,构成政府、企业、社会团体等乡村振兴协力,通过培养新农人队伍和解放思想,为乡村振兴打下坚实的人材和思想基础。

    给村干部以适当压力、发挥村民主人翁精神。火车跑得快全靠车头带,村干部作为全村发展的带头人,必须要有与时俱进、居安思危的精神状态。如果1个村的村干部满足现状,不思进取,那末这个村落的发展也就止步于当下,落后于未来。政策好不好,要看乡亲们是哭还是笑。这句话告知我们,在制定振兴战略时,要以村民愿不愿意,答不答应,高兴不高兴为尺度。只有村民看到了实实在在的利益,他们才会关心村里的乡村振兴战略,把它当做自己的事。因此,党委政府要给村干部以压力,使村干部有紧急感,紧跟乡村振兴的发展机遇带领村民致富,同时充分发挥村民的主人翁精神,使乡村振兴战略落在实处。

    充分发挥党总揽全局、调和各方的领导核心作用。办好农村的事情,实现乡村振兴,关键在党。实行乡村振兴战略,离不开党的领导。只有在党的正确引导和带领下,乡村振兴战略才能凝聚各方智慧和气力,绘制出蓝图,把工作落实到位,使农业强大、农村美丽、农民富裕。同时,乡村振兴也离不开党的支持。党的108大以来,坚持把解决好“3农”问题作为全党工作重中之重,全面落实强农惠农富农政策,首创了“3农”工作的新局面。因此,乡村振兴需要继续把农业农村优先发展的政策落到实处,加大各种资源配置的投入向农村倾斜,为实现农村振兴打好政策和设施基础。

    乡村振兴战略与法治

    在党的十九大报告中,习近平总书记提出了实行乡村振兴战略的重大任务。2017年中央农村工作会议和2018年中央1号文件为我们勾画了实行乡村振兴战略的雄伟蓝图,并专门进行了重大决策部署。2017年中央经济工作会议将实行乡村振兴战略作为围绕推动高质量发展需要做好的8项重点工作之1。2018年1月30日,习近平总书记在主持中央政治局第3次集体学习时,明确提出“乡村振兴是1盘大棋,要把这盘大棋走好”。在此背景下,科学理解推动乡村振兴的重大战略导向,对更好地实行乡村振兴战略具有重要意义。自党的十九大以来,关于实行乡村振兴战略的研究文章很多,但多为解读性或表态性文章。最近1段时间以来,相干文章的研究性色采迅速增加,如韩俊(2018)、张晓山(2018)、叶兴庆(2018)、张天佐(2018)、姜长云(2018)等。有些文章开始关注推动乡村振兴的战略导向,如张合成(2017)。但就整体而言,相干研究依然亟待加强。本文认为,推动乡村振兴的重大战略导向,主要包括3个方面,即坚持高质量发展、坚持农业农村优先发展、坚持城乡融会发展。

    1、坚持高质量发展

    习近平总书记在党的十九大报告(以下简称“十九大报告”)中提出,“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”;

    “必须坚持质量第1、效益优先,以供给侧结构性改革为主线,推动经济发展质量变革、效力变革、动力变革”。2017年中央经济工作会议提出“推动高质量发展是当前和今后1个时期肯定发展思路、制定经济政策、实行宏观调控的根本要求”。实行乡村振兴战略是建设现代化经济体系的6项主要任务之1,虽然实行乡村振兴战略触及的范围实际上超越经济工作,但推动乡村振兴高质量发展应当是实行乡村振兴战略的基本要求和重大导向之1。仔细研读十九大报告中关于新时期中国特点社会主义思想和基本方略的内容,不难发现这实际上也是指点中国特点社会主义高质量发展的思想。在实行乡村振兴战略的进程中,坚持高质量发展的战略导向,需要弄清楚甚么是乡村振兴的高质量发展,怎样实现乡村振兴的高质量发展?

    第1,乡村振兴的高质量发展,体现在顺应社会主要矛盾的变化,突出抓重点、补短板、强弱项的要求。随着中国特点社会主义进入新时期,中国社会主要矛盾转化为人民日趋增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。实行乡村振兴战略的质量如何,首先要看其对解决社会主要矛盾有多大实质性的贡献,对减缓工农城乡发展不平衡和“3农”发展不充分的问题有多大实际作用。比如,随着城乡居民收入和消费水平的提高,社会需求结构加快升级,显现个性化、多样化、优良化、绿色化迅速推动的趋势。这要求农业和农村产业发展顺应需求结构升级的趋势,增强供给适应需求乃至创造需求、引导需求的能力。与此同时,对农村产业发展在继续重视“生产功能”的同时,要求更加重视其生活功能和生态功能,将重视产业发展的资源环境和社会影响,同激起其科教、文化、休闲文娱、环境景观乃至体验功能结合起来。特别是随着“90后”、“00后”、乃至“10后”逐渐成为社会的主流消费群体,产业发展的生活、生态功能更加需要引发重视。以农业为例,要求农业在“卖产品”的同时,更加重视“卖风景”、“卖温情”、“卖文化”、“卖体验”,增加对人材、人口的吸引力。最近几年来,电子商务的发展日趋引发重视,1个重要缘由是它有很好的链接和匹配功能,能够改良居民的消费体验、促进消费的便捷性和供求之间的互联性,而体验、便利、互联正在成为实现社会消费需求结构升级和消费扩大的重要动力,特别为边角化、长尾性、小众化市场促进供求衔接和实现范围经济提供了新的路径。

    第2,乡村振兴的高质量发展,体现在贯彻新发展理念,突出以推动供给侧结构性改革为主线的要求。推动供给侧结构性改革的核心要义,是依照创新、调和、绿色、开放、同享的新发展理念,提高供给体系的质量、效力和竞争力,即增加有效供给,减少无效供给,增强供给体系对需求体系和需求结构变化的动态适应和反应能力。固然,这里的有效供给包括公共产品和公共服务的有效供给。这里的提高供给体系质量、效力和竞争力,首先表现为提升农业和农村产业发展的质量、效力和竞争力;

    除此以外,还表现在政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设等各个方面,体现这些方面的协同性、关联性和整体性。解决好“3农”问题之所以要被始终作为全党工作的“重中之重”,归根究竟是由于它是1个具有竞争弱势特点的复合概念,需要基于使市场在资源配置中起决定性作用,通过更好发挥政府作用改正市场失灵问题。实行乡村振兴战略旨在解决好“3农”问题,重塑新型工农城乡关系。因此,要科学辨别“3农”问题构成演化中的市场失灵和政府失灵,以推动供给侧结构性改革为主线,完善体制机制和政策环境。借此,将支持农民发挥主体作用、提升农村人力资本质量与调动1切积极因素并有效激起工商资本、科技人材、社会气力参与乡村振兴的积极性结合起来,通过完善农村发展要素结构、组织结构、布局结构的升级机制,更好地提升乡村振兴的质量、效力和竞争力。

    第3,乡村振兴的高质量发展,体现为调和处理实行乡村振兴战略与推动新型城镇化的关系。在十九大报告和新版《中国共产党章程》中,乡村振兴战略与科教兴国战略、可延续发展战略等被列入,但新型城镇化战略未被列入要坚定实行的7大战略,这其实不等于说推动新型城镇化不是1个重要的战略问题。之所以这样,主要有两方面的缘由:(1)城镇化是自然历史进程。虽然推动新型城镇化也需要“牢牢围绕提高城镇化发展质量”,也需要“顺手推舟、趋利避害”,还是解决“3农”问题的重要途径,但城镇化更是“我国发展必定要遇到的经济社会发展进程”,“是现代化的必由之路”,必须“使城镇化成为1个顺势而为、瓜熟蒂落的发展进程”。而实行上述7大战略则与此有明显不同,更需要摆在经济社会发展的突出乃至优先位置,更需要大力支持。否则,更容易出现比较大的问题,乃至走向其反面。(2)实行乡村振兴战略是贯穿到21世纪中叶全面建设社会主义现代化国家进程中的重大历史任务,虽然推动新型城镇化是中国经济社会发展中的1个重要战略问题,但到2030~2035年前后城镇化率到达75%左右后,中国城镇化将逐渐进入饱和阶段,届时城镇化率提高的步伐将明显放缓,城镇化进程中的人口活动将由乡—城单向活动为主转为乡—城活动、城—城活动并存,乃至城—乡活动的人口范围也会明显增大。届时,城镇化的战略和政策将会面临重大阶段性转型,乃至逆城镇化趋势也将会明显增强(张天佐,2018;

    王利伟,2017)。至于怎样科学处理实行乡村振兴战略与推动新型城镇化的关系?本文认为,关键是建立健全城乡融会发展的体制机制和政策体系。这1问题将留待后文专门分析。

    第4,乡村振兴的高质量发展,体现为科学处理实行乡村振兴战略与推动农业农村政策转型的关系,做好坚持农业农村优先发展、加快推动农业农村现代化的大文章。关于这个问题,后文也将专门分析。

    乡村振兴的高质量发展,终究体现为兼顾推动促进广大农民的取得感、幸福感、安全感和增强农民参与乡村振兴的能力。2018年中央1号文件把“坚持农民主体地位”作为实行乡村振兴战略的基本原则之1,要求“调动亿万农民的积极性、主动性、创造性,把保护农民大众根本利益、增进农民共同富裕作为动身点和落脚点,增进农民延续增收”。如果做到这1点,不断提升农民的取得感、幸福感、安全感就有了坚实的基础。十九大报告突出强调“坚持以人民为中心”,高度重视“让改革发展成果更多更公平惠及全部人民”。在推动工业化、信息化、城镇化和农业现代化的进程中,农民利益最容易遭到侵犯,最容易成为促进取得感、幸福感、安全感的薄弱环节。注意促进广大农民的取得感、幸福感、安全感,正是实行乡村振兴战略的重要价值所在。固然也要看到,在实行乡村振兴战略的进程中,农民发挥主体作用常常面临观念、能力和社会资本等局限。因此,调动1切积极因素,鼓励社会气力和工商资本带动农民在参与乡村振兴的进程中增强参与乡村振兴的能力,对提升乡村振兴质量相当重要。

    增强农民参与乡村振兴的能力,有许多国际经验可供鉴戒。如在美国、欧盟和日、韩等国的发展进程中,都有很多措施支持农民培训、优化农业农村经营环境,并有益于增加农村就业创业机会。2014年美国《新农业法案》将支持中小范围农户和新农户发展作为重要方向,乃至在此之前就有1些政策专门支持初始农牧场主创业,为其提供直接贷款、贷款担保和保险优惠,借此培养新生代职业农民。该法案增加农产品市场开发补助金,明确优先支持经验丰富的农牧场主,优先支持最能为某些经营者或农牧场主创造市场机会的项目;

    鼓励优化农村经济环境,在农村地区提高经商创业效力、创造就业机会并推动创新发展。2000年以来,欧盟的农村发展政策将培养青年农民、加强职业培训、推动老年农民提早退休、强化农场服务支持等作为重要措施。为解决农村人口外迁特别是青年劳动力外流问题,欧盟注意改良农民取得服务和发展机会的渠道,培养农村企业家,以确保农村区域和社区对居民生活、就业有吸引力。2014年欧盟农业政策改革通过新的直接支付框架挂钩支持青年农民和小农户;

    采取重组和更新农场等措施,为青年农民提供创业支援,建立农场咨询服务系统和培训、创新项目等。后文强调坚持农业农村优先发展的战略导向,为此必须把推动农民优先提升技能作为战略支持,借此为新型城镇化提供合格市民,为农业农村现代化提供适合的劳动力和农村居民。

    2、坚持农业农村优先发展

    习近平总书记在十九大报告中首次提出,要坚持农业农村优先发展。这从根本上是由于工农城乡发展不平衡和“3农”发展不充分,是当前中国发展不平衡不充分最突出的表现。另外,还是由于“3农”发展对增进社会稳定和谐、调理收入分配、优化城乡关系、增强经济社会活力和就业吸纳能力及抗风险能力等,可以发挥重要的作用,具有较强的公共品属性;

    加上,如前所述,在发展市场经济条件下,“3农”发展在很大程度上显现竞争弱势特点,容易存在市场失灵问题。因此,需要在发挥市场对资源配置起决定性作用的同时,通过更好发挥政府作用,优先支持农业农村发展,解决好市场失灵问题。鉴于“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题,必须始终把解决好‘3农’问题作为全党工作重中之重”,依照增强系统性、整体性、协同性的要求和突出抓重点、补短板、强弱项的方向,坚持农业农村优先发展应当是实行乡村振兴战略的必定要求。

    学习习近平总书记关于“坚持推动构建人类命运共同体”的思想,也有益于更好地理解坚持农业农村优先发展的重要性和紧急性。在现今世界大发展、大变革、大调剂的背景下,面对世界多极化、经济全球化、社会信息化、文化多样化深入发展的情势,“各国日趋相互依存、命运与共,愈来愈成为你中有我、我中有你的命运共同体”(杨洁篪,2017)。相对全球,国内发展、城乡之间更是命运共同体,更需要“保证全部人民在共建同享发展中有更多取得感”。面对国内工农发展、城乡发展失衡的状态,用命运共同体思想指点“3农”工作和现代化经济体系建设,更应坚持农业农村优先发展,借此有效防范因城乡之间、工农之间差距过大致使社会断裂,促进社会稳定和谐。

    2018年中央1号文件将坚持农业农村优先发展作为实行乡村振兴战略的基本原则,要求“把实现乡村振兴作为全党的共同意志、共同行动,做到认识统1、步调1致,在干部配备上优先斟酌,在要素配置上优先满足,在资金投入上优先保障,在公共服务上优先安排,加快补齐农业农村短板”。该文件在第12部份还提出,“实行乡村振兴战略是党和国家的重大决策部署,各级党委和政府要提高对实行乡村振兴战略重大意义的认识,真正把实行乡村振兴战略摆在优先位置,把党管农村工作的要求落到实处”,为此提出了6方面的具体部署。习近平总书记在2017年中央农村工作会议上的讲话进1步要求,“各级党委和政府要坚持工业农业1起抓、坚持城市农村1起抓,并把农业农村优先发展的要求落到实处”。这为我们提供了坚持农业农村优先发展的线路图和“定盘星”。那末,在实践中如何坚持农业农村优先发展?本文认为,可鉴戒国外特别是发达国家支持中小企业的思路,同等优先地加强对农业农村发展的支持。具体地说,要注意以下几点。

    (1)以完善产权制度和要素市场化配置为重点,优先加快推动农业农村市场化改革

    《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(国发〔2016〕34号)提出,“公平竞争是市场经济的基本原则,是市场机制高效运行的重要基础”,“统1开放、竞争有序的市场体系,是市场在资源配置中起决定性作用的基础”,要“确立竞争政策基础性地位”。为此,要通过强化公平竞争的理念和社会氛围,和切实有效的反垄断措施,完善保护公平竞争的市场秩序,增进市场机制有效运转;

    也要注意科学处理竞争政策和产业政策的关系,积极增进产业政策由选择性向功能性转型,并将产业政策的主要作用框定在市场失灵领域(王1鸣,2018)。坚持农业农村优先发展也应注意这1点。

    为此,要通过强化竞争政策的基础地位,积极营建有益于“3农”发展,并提升其活力和竞争力的市场环境,引导各类经营主体和服务主体在参与乡村振兴的进程中公平竞争,成为富有活力和竞争力的乡村振兴参与者,乃至乡村振兴的“领头雁”。要以完善产权制度和要素市场化配置为重点,加快推动农业农村领域的市场化改革,结合发挥典型示范作用,根本改变农业农村发展中部份领域改革严重滞后于需求,或改革本身亟待转型升级的问题。如在依法保护集体土地所有权和农户承包权的条件下,如何同等保护土地经营权?目前,这方面的改革亟待提速。目前对同等保护土地经营权重视不够,加大了新型农业经营主体的发展困难和风险,也影响了其对乡村振兴带动能力的提升。最近几年来,部份地区推动“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的改革创新,初步获得了积极效果。但随着“3变”改革的推动,如何加强相干产权和要素流转平台建设,完善其运行机制,增进其转型升级,亟待后续改革加力跟进。

    (2)加快创新相干法律法规和监管规制,优先支持优化农业农村发展环境

    通过完善法律法规和监管规则,清除不适应情势变化、影响乡村振兴的制度和环境障碍,可以下降“3农”发展的本钱和风险,也有益于增进农业强、农民富、农村美。如最近几年来虽然农村宅基地制度改革试点积极推动,但实际惠及面依然有限,严重影响农村土地资源的优化配置,致使大量宅基地闲置浪费,也加大了农村发展新产业、新业态、新模式和建设美丽乡村的困难,制约农民增收。2018年中央1号文件已为推动农村宅基地制度改革“开了题”,明确“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策,探索宅基地所有权、资历权、使用权‘3权分置’,……适度放活宅基地和农民房屋使用权”。应当说,这方面的政策创新较之前前进了1大步。但农村宅基地制度改革严重滞后于现实需求,致使宅基地流转限制过量、宅基地财产价值难以显性化、农民房屋财产权难以有效保障、宅基地闲置浪费严重等问题日益凸显,也加大了农村新产业新业态新模式发展的用地困难(刘守英,2018)。类似改革仍待进1步扩围提速或延伸推动。

    2018年中央1号文件提出,“会聚全社会气力,强化乡村振兴人材支持”,“鼓励社会各界投身乡村建设”,并要求“研究制定鼓励城市专业人材参与乡村振兴的政策”。2018年3月7日在“两会”期间参加广东代表团审议时,习近平总书记强调“要让精英人材到乡村的舞台上大施拳脚”,“城镇化、逆城镇化两个方面都要致力推动”。但现行农村宅基地制度和农房产权制度改革滞后,不单单是给盘活闲置宅基地和农房增加了困难,影响农民财产性收入的增长;

    更重要的是加大了城市人口、人材“下乡”乃至农村人材“跨社区”居住特别是定居的困难,不利于减缓乡村振兴的“人材缺口”,也不利于农业农村产业更好地对接城乡消费结构升级带来的需求扩大。在部份城郊地区或发达的农村地区,乃至山清水秀、交通便捷、文化旅游资源丰富的普通乡村地区,适度扩大农村宅基地制度改革试点范围,鼓励试点地区加快探索和创新宅基地“3权分置”办法,特别是适度扩大农村宅基地、农房使用权流转范围,有条件地进1步向热情参与乡村振兴的非本农村集体经济组织成员开放农村宅基地或农房流转、租赁市场。这对吸引城市或异地人材、带动城市或异地资源/要素参与乡村振兴,日趋具有重要性和紧急性。其意义远远超过增加农民财产性收入的问题,并且已不是“看清看不清”或“尚待深入研究”的问题,而是应当积极稳健地“鼓励大胆探索”的事情。建议允许这些地区在保护农民基本居住权和“不得背规背法买卖宅基地,严格实行土地用处管制,严格制止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆”的基础上,通过推动宅基地使用权资本化等方式,引导农民有偿转让充裕的宅基地和农民房屋使用权,允许城乡居民包括“下乡”居住或参与乡村振兴的城市居民有偿取得农民转让的充裕或闲置宅基地。在此方面,法国的经验值得参考,详见案例1。

    案例1:从20世纪70年代中后期开始,随着乡村多元产业的发展和乡村多元价值的拓升,包括年轻人在内的部份人口回乡就业创业,1些寻求乡村生活的城市人开始在乡村地区定居,增进了乡村活力的提升。在此背景下,法国重视通过政策、法律和计划手段,增进土地整理、公共服务和基础设施改良、支持乡村旧有住宅改造和新住宅建设等,满足都市区居民到乡村休憩乃至定居对“2套房”的需求。这些“2套房”主要集中在沿海地区和山区等文化或自然资源丰富的地区,和邻近大都市的乡村地区。1990年,在法国乡村地区的居民结构中,农民、自由职业者和企业主、中高层管理人员、雇员和个人、退休农民、非农民退休人员分别占9.9%、6.9%和14.9%、27.6%、11.1%、29.6%,占比分别较1962年降落23.9个、1.9个和增加11.0个、2.6个、4.0个、8.2个百分点。在去法国乡村地区休憩的居住方式中,自有2套房的比重,1984年已达23.1%,较1961年提高14.2个百分点(汤爽爽、冯建喜,2017)。

    最近几年来,许多新产业、新业态、新模式迅速发展,对加快农村生产方式、生活方式转变的积极作用迅速凸显。但相干政策和监管规则创新不足,成为妨碍其进1步发展的重要障碍。部份地区对新兴产业发展支持力度过大、过猛,也给农业农村产业发展带来新的不公平竞争和不可延续发展问题。另外,部份新兴产业“先下手为强”、“赢者通吃”带来的新垄断问题,加重了收入分配和发展机会的不均衡。要注意引导完善这些新兴产业的监管规则,创新和优化对新经济垄断现象的治理方式,避免农民在参与新兴产业发展的进程中,成为“分享利益的边沿人,分担本钱、风险的核心层”。

    另外,坚持农业农村优先发展,要以支持融资、培训、营销平台和技术、信息服务等环境建设,鼓励包容发展、创新能力成长和组织结构优化等为重点,将优化“3农”发展的公共服务和政策环境放在突出地位。相对而言,由于乡村人口和经济密度低、基础设施条件差,加上多数农村企业整合资源、集成要素和垄断市场的能力弱,面向“3农”发展的服务体系建设常常难以绕开交易本钱高的困扰。因此,坚持农业农村优先发展,应把加强和优化面向“3农”的服务体系建设放在突出地位,包括优化提升政府主导的公共服务体系、加强对市场化或非营利性服务组织的支持,完善相干体制机制。

    坚持农业农村优先发展,还应注意以下两个方面。1是强化政府对“3农”发展的“兜底”作用,并将其作为加强社会安全网建设的重要内容。最近几年来,国家推动农业农村基础设施建设、延续改良农村人居环境、加强农村社会保障体系建设、加快建立多层次农业保险体系等,都有这方面的作用。2是瞄准推动农业农村产业供给侧结构性改革的重点领域和关键环节,加大引导支持力度。如积极推动质量兴农、绿色兴农,加强食粮生产功能区、重要农产品生产保护区、特点农产品优势区、现代农业产业园、农村产业融会发展现范园、农业科技园区、电商产业园、返乡创业园、特点小镇或田园综合体等农业农村发展的载体建设,更好地发挥其对实行乡村振兴战略的辐射带动作用。

    乡村振兴战略与法治从党的106大首次提出“兼顾城乡经济社会发展”,到107届3中全会提出“把加快构成城乡经济社会发展1体化新格局作为根本要求”,再到十九大报告首次提出“建立健全城乡融会发展体制机制和政策体系”,这类重大政策导向的演化反应了我们党对加快构成新型工农城乡关系的认识逐渐深化,也顺应了新时期工农城乡关系演化的新特点和新趋势,这与坚持农业农村优先发展的战略导向也是1脉相承、互补共促的。十九大报告将“建立健全城乡融会发展体制机制和政策体系”置于“加快推动农业农村现代化”之前。这说明,建立健全城乡融会发展体制机制和政策体系,同坚持农业农村优先发展1样,也是加快推动农业农村现代化的重要手段。

    最近几年来,随着工农、城乡之间相互联系、相互影响、相互作用不断增强,城乡之间的人口、资源和要素活动日益频繁,产业之间的融会渗透和资源、要素、产权之间的交叉重组关系日趋显著,城乡之间日趋显现“你中有我,我中有你”的发展格局。愈来愈多的问题,表现在“3农”,根子在城市(或市民、工业和服务业,下同);

    或表现在城市,根子在“3农”。这些问题,采取“头痛医头、脚痛医脚”的办法愈来愈难以解决,愈来愈需要创新路径,通过“头痛医脚”的办法寻求治本之道。因此,建立健全城乡融会发展的体制机制和政策体系,走城乡融会发展之路,愈来愈成为实行乡村振兴战略确当务之急和战略需要。借此,依照推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的要求,加快构成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡共荣、分工协作、融会互补的新型工农城乡关系。那末,如何坚持城乡融会发展道路,建立健全城乡融会发展的体制机制和政策体系呢?

    (1)注意同以城市群为主体构建大中小城市和小城镇调和发展的城镇格局衔接起来

    在当前的发展格局下,虽然中国在政策上依然鼓励“加快培养中小城市和特点小城镇,增强吸纳农业转移人口能力”。但农民工进城仍以流向大中城市和特大城市为主,流向县城和小城镇的极为有限。这说明,当前,中国大城市、特大城市依然具有较强的会聚经济、范围经济、范围经济效应,且其就业、增收和其他发展机会更加密集;

    至于小城镇,就整体而言,情况正好与此相反。因此,在今后相当长的时期内,顺应市场机制的自发作用,优良资源、优良要素和发展机会向大城市、特大城市集中还是难以根本改变的趋势。但是,也要看到,这类现象的构成,加重了区域、城乡发展失衡问题,给培养城市群功能、优化城市群内部不同城市之间的分工协作和优势互补关系,和加强跨区域生态环境综合整治等增加了障碍,不利于疏通城市人材、资本和要素下乡的渠道,不利于发挥城镇化对乡村振兴的辐射带动作用。

    上述现象的构成,同当前的政府政策导向和资源配置过度向大城市、特大城市倾斜也有很大关系,由此带动全国城镇体系结构重心上移。这突出地表现在两个方面,1是政府在重大产业项目、信息化和交通路网等重大基础设施、产权和要素交易市场等重大平台的布局,在公共服务体系建设投资分配、获得承办重大会展和体育赛事等机会分配方面,大城市、特大城市常常具有中小城市没法比拟的优势;

    2是许多省区强调省会城市经济首位度不够是其发展面临的突出问题,致力于打造省会城市经济圈,努力通过政策和财政金融等资源配置的倾斜,提高省会城市的经济首位度。这容易强化大城市、特大城市的极化效应,弱化其分散效应,影响其对“3农”发展辐射带动能力的提升,制约以工促农、以城带乡的推动。加上,许多大城市、特大城市的发展片面寻求“摊大饼式扩大”,制约其实现集约型、紧凑式发展水平和创新能力的提升(范恒山,2017),容易“稀释”其对周边地区和“3农”发展的辐射带动能力,乃至会挤压周边中小城市和小城镇的发展空间,制约周边中小城市、小城镇对“3农”发展辐射带动能力的成长。

    今后,随着农村人口转移进城范围的扩大,乡—城之间通过劳动力就业活动,带动人口活动和家庭迁移的格局正在加快构成。在此背景下,过度强调以大城市、特大城市为重点吸引农村人口转移,也会因大城市、特大城市高昂的房价和生活本钱,加重进城农民工或农村转移人口融入城市、实现市民化的困难,容易增加进城后尚待市民化人口与原有市民的矛盾,影响城市乃至城乡社会的稳定和谐。

    因此,应依照兼顾推动乡村振兴和新型城镇化高质量发展的要求,加大国民收入分配格局的调剂力度,深化相干改革和制度创新,在引导大城市、特大城市加快集约型、紧凑式发展步伐,并提升城市品质和创新能力的同时,引导这些大城市、特大城市更好地发挥区域中心城市对区域发展和乡村振兴的辐射带动作用。要结合引导这些大城市、特大城市疏解部份非核心、非必要功能,引导周边卫星城或其他中小城市、小城镇增强功能特点,构成错位发展、分工协作新格局,借此培养特点鲜明、功能互补、融会调和、共生共荣的城市群。这不但有益于优化城市群内部不同城市之间的分工协作关系,提升城市群系统功能和网络效应;

    还有益于推动跨区域性基础设施、公共服务能力建设和生态环境综合整治(王利伟,2017),为城市人材、资本、组织和资源等要素下乡参与乡村振兴提供便利,有益于更好地增进以工哺农、以城带乡和城乡融会互补,增强城市化、城市群对城乡、区域发展和乡村振兴的辐射带动功能,帮助农民增加共商共建同享发展的机会,提高农村同享发展水平。实际上,随着高铁网、航空网和信息网建设的迅速推动,网络经济的去中心化、去层级化特点,也会推动城市空间格局由单极化向多极化和网络化演进,凸显发展城市群、城市圈的重要性和紧急性。

    为更好地增强区域中心城市特别是城市群对乡村振兴的辐射带动力,要通过公共资源配置和社会资源分配的倾斜引导,加强链接周边的城际交通、信息等基础设施网络和关键结点、连接线建设,引导城市群内部不同城市之间完善竞争合作和协同发展机制,强化分工协作、增强发展特点、加大生态共治,并协同提升公共服务水平。要以完善产权制度和要素市场化配置为重点,以激活主体、激活要素、激活市场为目标导向,推动有益于城乡融会发展的体制机制改革和政策体系创新,着力提升城市和城市群开放发展、包容发展水平和辐射带动能力。要加大公共资源分配向农业农村的倾斜力度,加强对农村基础设施建设的支持。与此同时,通过深化制度创新,引导城市基础设施和公共服务能力向农村延伸,加强以中心镇、中心村为结点,城乡衔接的农村基础设施、公共服务网络建设。要通过深化改革和政策创新,和推动“3农”发展的政策转型,鼓励城市企业或涉农龙头企业同农户、农民建立覆盖全程的战略性火伴关系,完善利益联结机制。

    (2)积极发挥国家发展计划对乡村振兴的战略导向作用

    十九大报告要求“着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制”,要求“创新和完善宏观调控,发挥国家发展计划的战略导向作用”。当前,《国故乡村振兴战略计划(2018~2022)》正处于紧锣密鼓的编制进程中,2018年中央1号文件还要求各地区各部门编制乡村振兴地方计划和专项计划或方案。要结合计划编制和履行,加强对各级各类计划的兼顾管理和系统衔接,通过部署重大工程、重大计划、重大行动,加强对农业农村发展的优先支持,鼓励构建城乡融会发展的体制机制和政策体系。在编制和实行乡村振兴计划的进程中,要结合落实主体功能区战略,贯彻中央关于“强化乡村振兴计划引领”的决策部署,增进城乡国土空间开发的兼顾,注意发挥计划对兼顾城乡生产空间、生活空间、生态空间的引领作用,引导乡村振兴优化空间布局,兼顾乡村生产空间、生活空间和生态空间。今后大量游离于城市群以外的小城市、小城镇极可能趋于萎缩,其发展机会极可能迅速减少。优化乡村振兴的空间布局应当注意这1点。

    要注意突出重点、分类施策,在引导农村人口和产业布局适度集中的同时,将中心村、中心镇、小城镇和食粮生产功能区、重要农产品生产保护区、特点农产品优势区、现代农业产业园、农村产业融会发展现范园、农业科技园区、电商产业园、返乡创业园、特点小镇或田园综合体等,作为推动乡村振兴的战略结点。20世纪70年代以来,法国中央政府对乡村地区的关注逐渐实现了由乡村全域向发展缓慢地区的转变,通过“乡村行动区”和“乡村更新区”等计划手段干预乡村地区发展;

    同时逐渐构成中央政府和地方乡村市镇协力推动乡村地区发展的局面。乡村市镇主要通过乡村整治计划和土地占用计划等手段,推动乡村地区发展。乡村整治计划由地方政府主导,地方代表、专家和居民可共同参与。我国实行乡村振兴战略要坚持乡村全面振兴,但这其实不等于说所有乡、所有村都要实现振兴。从法国的经验可见,在推动乡村振兴的进程中,找准重点、瞄准薄弱环节和鼓励不同利益相干者参与,都是相当重要的。另外,建设城乡统1的产权市场、要素市场和公共服务平台,也应在规则统1、环境公平的条件下,鉴戒政府扶持小微企业发展的思路,通过创新“同等优先”机制,加强对人材和优良资源向农村活动的制度化倾斜支持,减缓市场气力对农村人材和优良资源的“虹吸效应”。

    (3)完善农民和农业转移人口参与发展、培训提能机制

    推动城乡融会发展,关键要通过体制机制创新,1方面,帮助农村转移人口下降市民化的本钱和门坎,让农民取得更多且更加公平、更加稳定、更可延续的发展机会和发展权利;

    另外一方面,增强农民参与新型城镇化和乡村振兴的能力,增进农民更好地融入城市或乡村发展。要以增强农民参与发展能力为导向,完善农民和农业转移人口培训提能支持体系,为乡村振兴提供更多的新型职业农民和高素质人口,为新型城镇化提供更多的新型市民和新型产业工人。要结合完善利益联结机制,注意发挥新型经营主体、新型农业服务主体带头人的示范带动作用,增进新型职业农民成长,带动普通农户更好地参与现代农业发展和乡村振兴。要依照需求导向、产业引领、能力本位、实用为重的方向,加强兼顾城乡的职业教育和培训体系建设,通过政府采购公共服务等方式,加强对新型职业农民和新型市民培训能力建设的支持。要创新政府支持方式,支持政府主导的普惠式培训与市场主导的特惠式培训分工协作、优势互补。鼓励平台型企业和市场化培训机构在加强新型职业农民和新型市民培训中发挥中坚作用。要结合支持创新创业,加能人才实训基地建设,健全以城带乡的农村人力资源保障体系。

    (4)加强对农村1、2、3产业融会发展的政策支持

    推动城乡融会发展,要把培养城乡有机结合、融会互动的产业体系放在突出地位。推动农村1、2、3产业融会发展,有益于发挥城市企业、城市产业对农村企业、农村产业发展的引领带动作用。要结合加强城市群发展计划,创新财税、金融、产业、区域等支持政策,引导农村产业融会优化空间布局,强化区域分工协作、发挥城市群和区域中心城市对农村产业融会的引领带动作用。要创新农村产业融会支持政策,引导农村产业融会发展兼顾处理服务市民与富裕农民、服务城市与繁华农村、增强农村发展活力与增加农民收入、推动新型城镇化与建设美丽乡村的关系。鼓励科技人员向科技经纪人和富有创新能力的农村产业融会企业家转型。注意培养企业在兼顾城乡发展、推动城乡产业融会中的骨干作用,努力营建产业融会发展带动城乡融会发展新格局。鼓励商会、行业协会和产业同盟在推动产业融会发展中增强引领带动能力。

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