是关于道路规划和市政建设的市政_美国市政债对中国市政建设融资的借鉴
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时间:2019-04-12
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摘 要:市政债作为筹集市政建设资金的有效工具,早已被发达国家所使用,而该种工具在中国尚未出现。通过对市政债在国外的发行、交易机制进行梳理的基础上,对比中国相关政治制度、法律法规,进而提出发展中国市政债较为合理的途径。 关键词:市政建设;债券;融资;美国;中国 中图分类号:F74 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2012)16-0164-02 一、定义与发展概况 一般认为,市政债券(Municipal Bond),是指国家各级政治实体的分支机构以及它们的授权机构或代理机构所发行的证券。从全球范围看,美国是发行和使用市政债券最为成功的国家,因此后文主要以美国为例,进行分析。 美国市政债券产生于18世纪20年代。当时美国城市大规模建设需要大量资金,但由于美国联邦预算和地方预算是各自独立编制,地方政府不得不自行设法融资,发债积极性也因此较高。2009年末市场存量已达2.8万亿美元(2009年美国GDP约为14万亿美元)。 二、美国市政债券的发行及交易 任何债券的发行、交易、监管等都要在相应管理体制下开展,美国市政债券作为最成功并且最具影响的市政债券品种,其相关管理体系较为完善。 1.发行主体及决策机构。发行主体:包括地方政府(含州、市、县等)、政府机构(含代理或授权机构)以及直接发行主体(项目公司或SPV)三大类,其发行规模分别占市场总体的50%、47%及3%左右。决策机构:美国实行联邦制政治体制,州及以下政府发行市政债券不需要上一级政府的批准或同意(即各州政府发行市政债券不需要联邦政府批准),地方政府发行市政债券也不需要所在州政府批准。因此,是否发行市政债券,完全由本级政府确定。发行人资质审核:因美国的市政债券发行只需注册,并不需要监管机构进行实质性的审批,因此对发行人的财务及运营情况没有强制性的要求。信息披露:美国国会豁免了《证券交易法》中定期信息披露的要求。 2.债券的发行与交易。发行方式:美国市政债券的发行方式主要包括公募和私募两大类。债券交易:美国市政债券大部分在柜台市场(OTC)上进行交易,只有很少一部分在交易所上市交易。 3.债券的担保。美国市政债券的担保方式主要包括债券保险和信用证两大类。2009年美国发行的长期市政债券中,有83.4%未使用信用增强方式,4.9%通过信用证方式增强信用,另有8.7%的债券采用了债券保险。 4.债券的利率与赎回条款。美国市政债券发行人可以根据市场的判断自行选择固定利率或浮动利率。当前的长期利率处于历史地位,多数发行人选择发行固定利率债券。在市政债券到达十年期时安排赎回结构的方式较为常见。由于大多数债券期限都很长并且均为到期偿付,可通过在整个还本付息期内进行低成本再融资,借助赎回条款降低综合财务成本。 5.债券的募集资金投向。美国市政债券的募集资金主要投资于公益事业、机场、公路、大学、医院、住房、环境设施、经济开发及慈善服务等目的。 6.债券的监管。美国债券的监管机构主要有美国证券交易委员会(SEC)市场监管部的市政债券办公室和美国市政债券规则委员会(Municipal Security Rulemaking Board,MSRB)。 7.债券的风险控制。为了应对地方政府债务风险,美国逐步形成了以法律法规行政监控、信用评级、债务担保、透明度要求、债务危机化解为主要内容的风险控制框架。 三、城投集团尝试发行市政债券的障碍及建议 从上面的研究来看,市政债券是利用政府信用、采用一定信用增级方式、由政府或授权主体发行的中长期、低成本、用于市政建设的融资工具。虽然其具有众多的优势,但结合中国当前法律框架,目前推出市政债券尚存在一定的困难。 1.中国发行市政债券的障碍。虽然市政债作为有效筹集市政建设资金的渠道,我认为尚存在以下障碍:第一,地方政府在目前法律框架下不能负债。按照《中华人民共和国预算法》地方政府不得发行地方政府债券,因此我认为在当前法律框架下尚难以实现由地方政府主导的市政债的发行。第二,中国的政治体制中地方政府尚无破产制度。中国与西方国家不同,中央政府对地方政府具有较强的管理责任,因此一旦地方政府出现风险,中央政府将受到较大影响。第三,中国地方政府尚未建立市场化报表,风险难以识别。我们认为在现有情况下,以地方政府信用发行市政债券,则投资者难以识别风险,难以对其进行定价。第四,中国目前金融市场与金融产品相对较少,制约市政债券的发展。 2.城投集团发展中国市政债券的建议。从中国目前已发行且用于市政建设的债券来看,主要有国债、地方政府债券以及城投类企业债。在中国现行法律和行政管理体制框架下,可以利用天津先行先试政策,通过改革已有的债券品种,以向市政债过渡。 方式一:在城投类债中加入政府信用。中国已经发行的城投类企业债券中,已经间接使用政府信用的方式主要有:以政府回购项目资金作为债券还款来源,政府出具相关文件通过一定方式对债券本息偿付予以支持(如“特殊中期票据”)等等。虽然目前这些方式尚属个案,但均较好的为市场所认可。 城投类企业投资于公共基础设施项目,其最终的“买单”者必然为政府。如果能够将城投类企业所发行的、投资于公益性项目的债券纳入政府预算管理,以政府信用改造目前的城投类企业债券,将是现有法律框架下最为有效的做法。这样一方面明确了公益性项目资金来源,另一方面也可以降低资金成本,同时与目前的法律法规并无严重冲突,是现时推动市政债的有效方式之一。远期,在条件成熟时,可借鉴美国市政债做法,由政府授权城投类企业发行市政债券,并直接由政府进行还本付息。 方式二:改造目前的地方政府债,专项设立地方市政债。以地方政府债的形式大力发展中国的“准市政债”是最为有效的途径,其主要原因是:首先,地方政府债列入地方财政预算,是地方的专项负债,并且能够约束地方进行专款专用。其次,地方政府享有主权信用,融资成本较城投类企业会大幅降低。 因此我认为,当前每年2 000亿元的地方政府债发行力度相对较小,可适度增加地方政府债券的发行量,同时增加地方政府发债的自主性。对地方政府的管理主要以地方政府财政收入等指标综合确定其负债量,实行数量控制。这样既可以增加地方政府债务的透明度,也可以降低地方政府的筹资成本。同时可尝试将用于市政项目的地方政府债与用于其他国计民生的地方政府债券分离,逐步由地方政府债向纯市政债过渡。 参考文献: [1] 美国市政债券市场发展状况及经验借鉴[J].银行家,2010,(8). [2] 美国市政债券管理[J].经济研究参考,2008,(22). [3] 财政部预算司.发展中的美国市政债券[J].中国财政,2008,(23). [4] 巴曙松.从城投债到市政债券:成熟市场的经验[J].观点,2009,(11). [5] 师鉴.中国城市基础设施市政债券融资问题研究[D].大连:东北财经大学硕士学位论文,2005. [6] 周平.城市建设中的市政债券融资研究[D].上海:华东师范大学博士学位论文,2002. [7] 地方融资需求强烈,美国市政债券发展历史的启示[N].证券时报,2010-09-28. [8] 发展中国市政债券:经验借鉴及若干设想[J].银行家,2010,(4). [责任编辑 安世友]
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